De innovatiecontracten of de kunst van het maximeren
Dany Jacobs en Evert-Jan Velzing

Op 2 april zijn de innovatiecontracten ondertekend die het bedrijvenbeleid van het ministerie van ELI verder gestalte geven. Het is op zijn minst een nieuwe stap in de beweging die op 26 oktober 2010 werd ingezet met de regeringsverklaring van de huidige regering. In de nota’s en brieven van minister Verhagen kreeg het stapje voor stapje meer vorm. De hoofdlijnen schetste hij op 4 februari vorig jaar. Daarop presenteerden de negen geformeerde topteams in juni 2011 hun plannen, waarna ze op 13 september de opdracht kregen om die plannen verder uit te werken. Na weer enkele duizenden uren vergaderen in subcomités en werktafels presenteerden ze eind vorig jaar hun voorstellen voor innovatiecontracten die nu in algemene termen zijn ondertekend.
Weten we nu precies wat er gaat gebeuren in de topsectoren de komende jaren?

Nee, want de innovatiecontracten zijn dus nog altijd niet meer dan relatief vage intentieverklaringen waar nu wel per topsector bedragen aan hangen. In totaal zou het gaan, aldus de overheid, om 2,8 miljard € per jaar in 2012 en 2013. Om te beginnen is dat al een naar boven afgerond bedrag: het gaat om in totaal 5,546 miljard over twee jaar, dus 54 miljoen minder dan 5,6 miljard. Sommigen zullen zeggen: 54 miljoen op twee jaar dat maakt toch niet zoveel uit? Maar 54 miljoen is al meer dan wat de kleinste van de negen topsectoren, de creatieve sector, in die twee jaar mag verwachten. Dus toch geen peanuts.

Daarmee komen we op het tweede punt: de verdeling over de topsectoren is nogal ongelijk. De grootste porties krijgen hightech en ICT (1515 mio € over twee jaar), agrofood en tuinbouw (1177 mio €) en energie (1079 mio €). Chemie is een goede vierde met 746 miljoen € en gezondheid vijfde met 649 miljoen €. Opvallend is dus al dat energie meer dan een miljard krijgt, zeker als je weet dat die derde sector feitelijk geen topsector is. Want laten we dat nog even in herinnering brengen: feitelijk drijft de Nederlandse economie op drie grote clusters: agrofood (inclusief tuinbouw), hightech en chemie. Daar kunnen we nog twee kleine sterke clusters aan toevoegen: logistiek en creatief (die laatste twee krijgen samen precies 100 miljoen € over twee jaar). Water is hoogstens sterk in de internationale natte bouw en energie en gezondheid kunnen nauwelijks als sterke economische sectoren worden aangemerkt. Weliswaar besteden we als land veel aan onze gezondheidszorg en exporteren we veel aardgas, maar dat betekent iets heel anders dan een sterk, trekkende industriële sector zijn. Van de 5,5 miljard € die nu is toegewezen, gaat dus om te beginnen 2,5 miljard € (bijna de helft) naar drie clusters die vooral goed zijn in lobbyen. Een eerste belangrijke conclusie is dus: lobbyen loont!

Maar laten we er nog even op een andere manier naar kijken. Van de 5,55 miljard aan toegezegde middelen voor twee jaar komt slechts 1,9 miljard van de overheid; een groot deel daarvan was bovendien reeds door eerdere regeringen toegezegd in de vorm van FES-bestedingen die nog doorlopen en verder vooral geld voor NWO, TNO en grote technologische instituten die nu door het ministerie worden herverdeeld. 3,6 miljard € van de nieuwe investeringen moet van het bedrijfsleven komen. Maar zijn die investeringen zeker? In de onderhandelingen die aan de innovatiecontracten zijn voorafgegaan is door allerhande partijen een veelvoud aan projecten geformuleerd, waarvoor ook in veel gevallen privépartijen zich voorwaardelijk hebben gecommitteerd. Dat wil zeggen dat ze bereid zijn die projecten mee te financieren als ze doorgaan. Het probleem is evenwel dat nog helemaal niet helder is welke projecten allemaal zullen doorgaan. Helderheid bestaat alleen over projecten die al eerder werden aangevat of toegezegd . Maar daar vertellen de innovatiecontracten dan ook niets nieuws over. Dat maakt het bedrag van 3,6 miljard privé-inbreng tot nader orde hypothetisch –  een hopelijk niet al te optimistische schatting.
 
Hebben we nu dus een sterk topsectorenbeleid? Trek zelf uw conclusie zouden we zeggen: de overheid investeert gemiddeld 950 miljoen per jaar ‘oud geld’ (heel chique!) aan de topsectoren, waarvan de helft aan sectoren die niet top zijn. Daarnaast wordt met privégeld gezwaaid waarvan allerminst zeker is dat het er in die mate komt. Op de bestaande toezeggingen na, is na anderhalf jaar palaveren nog niet duidelijk wat er in 2012 en 2013 echt aan nieuwe initiatieven komt. We hebben alleen nog maar lijstjes met wensen en daarmee verbonden toezeggingen. En wat na 2013 komt, blijft voorlopig helemaal in de mist. Pas in september wordt de volgende stap gezet.
 
Wat is tot nu toe de winst? (1) Het feit dat we weer een stapje verder zijn naar meer helderheid over 2012 en 2013 en (2) dat onze nationale wetenschappelijke organisatie NWO als gevolg van deze exercitie steeds meer de wereld van het toegepast onderzoek wordt ingetrokken. We moeten daarbij niet in paniek raken over het fundamenteel onderzoek, want goed toegepast wetenschappelijk onderzoek leidt ook altijd tot fundamentele vindingen en al helemaal als er een sterk kenbelang mee verbonden is.

Laten we nu vooral even kijken naar wat deze minister en deze regering wel hebben weten te verwezenlijken op innovatievlak. Dat is vooral generiek beleid. Martijn van Winkelhof en Jan Hoogteijling van het ministerie van Financiën gaven daar in het economenblad ESB onlangs (16-03-12) een mooi overzicht van:

• De budgettaire kosten voor de vermindering van de loonbelasting voor R&D via de WBSO zijn sinds 2008 verdubbeld naar ruim 800 miljoen € in 2012.
• De budgettaire kosten voor het verlaagd belastingstarief (5%) voor winst behaald met de exploitatie van onderzoek en ontwikkeling dat vanaf 2010 is verruimd, lopen in 2012 op naar 650 mio €.
• In 2012 is een nieuwe belastingverlaging voor investeringen in onderzoek en ontwikkeling van start gegaan, waarvan de kosten voor dit jaar op 250 miljoen worden geraamd; die zullen oplopen naar 500 mio € in 2014.

De kosten van deze regelingen zullen op jaarbasis al snel 2 miljard € bedragen, een kwart procent van het bbp – alleen Frankrijk zit met 0,29% iets hoger nog, maar de meeste landen halen nog niet de helft. Wat dus aan de hand is: iedereen heeft het over specifiek topsectorenbeleid, terwijl dat feitelijk op de terugweg is en gaandeweg vervangen wordt door generieke belastingfaciliteiten. Nu is al langer bekend dat (1) een generieke innovatie-euro tot veel minder extra investeringen in onderzoek en ontwikkeling leidt dan een specifieke, mede omdat (2) investeringen in onderzoek en ontwikkeling gedreven worden door ideeën en projecten en niet door belastingvoordeeltjes. Onlangs bleek uit EIM-onderzoek nog dat 55% van de WBSO-aftrek nergens toe dient. Het betreffende onderzoek zou toch hebben plaats gevonden. Belastingvoordelen worden door financiële managers in dank aanvaard en bij de winst opgeteld, terwijl specifieke innovatieregelingen innovatiemanagers stimuleren om sneller een extra euro uit te geven aan projecten die anders net niet rendabel zouden zijn. De overheid erkent sinds 2003 het belang van het toekomstgericht verder uitbouwen van sectorale sterktes (backing winners) en draagt dat ook uit in beleidsverklaringen. Maar feitelijk wordt die logica al weer afgebroken, ten eerste omdat nieuw geld naar generieke belastingverlagingen gaat, ten tweede omdat de helft van het oude geld voor bedrijvenbeleid naar sterke lobby’s gaat en niet naar sterke sectoren en ten derde omdat de hele benadering nodeloos onpopulair wordt gemaakt door langdurige procedures met de ene onderhandelingsronde na de andere, zonder dat er snel veel tastbaars uit te voorschijn komt. Backing winners is iets anders dan het organiseren van veel bestuurlijke drukte.